在國(guó)資平臺(tái)公司層面，為把國(guó)企做強(qiáng)做優(yōu)做大和增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，組建三類國(guó)有資本平臺(tái)公司：

第一類是關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略安全、主要涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域和自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)業(yè)型國(guó)有資本投資公司，比如石油、航天、兵工、鐵路等。它要專注于一個(gè)或幾個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，輔業(yè)要進(jìn)行適當(dāng)剝離，主要目的是擴(kuò)大國(guó)資的控制力。

第二類是多元型國(guó)有資本投資公司，比如華潤(rùn)、保利、招商局等。它強(qiáng)調(diào)投資不同產(chǎn)業(yè)，子公司多處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，主要目的是擴(kuò)大國(guó)資的活力和影響力。需指出的是，突出主業(yè)、主輔分離等觀點(diǎn)并不適用此類企業(yè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自然會(huì)讓企業(yè)做出合理的選擇。

第三類是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，比如誠(chéng)通、國(guó)投和近幾年新成立的中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金公司、中國(guó)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金公司等新型企業(yè)。它通過(guò)資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)國(guó)資的保值增值，還要以“國(guó)家隊(duì)”的身份對(duì)創(chuàng)新行業(yè)投資支持，主要目的是放大國(guó)資的功能。

找準(zhǔn)著力點(diǎn)：營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境，放開(kāi)壟斷領(lǐng)域

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，近幾年民間固定資產(chǎn)投資增速呈現(xiàn)持續(xù)下滑的態(tài)勢(shì)：從2012年的24.8%降至2015年的10.1%，在2016年更是回落至個(gè)位數(shù)，而且與全國(guó)增速的差距愈發(fā)明顯，差值最大時(shí)達(dá)到6.2%。

渠道受限是民間投資增速下滑的重要原因，這又在一定程度上阻礙了混改，因?yàn)楹芏鄧?guó)企所處的正是壟斷性行業(yè)。因此，不管是充分釋放投資對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，還是著眼于加速推動(dòng)混改，都要求為民資疏通投資渠道。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)兩個(gè)著力點(diǎn)，即營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境和逐步放開(kāi)壟斷領(lǐng)域，讓民資在獲得要素資源和市場(chǎng)準(zhǔn)入方面享受到與國(guó)資同等的待遇。分析如下：

第一，營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境主要針對(duì)民間資本獲得關(guān)鍵要素資源的機(jī)會(huì)不公平，如信貸、政府補(bǔ)貼、土地等。在信貸方面，世界銀行課題組(2007)通過(guò)分析中國(guó)120個(gè)城市的12400家企業(yè)在2002-2004年期間的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)國(guó)企比民營(yíng)企業(yè)更容易獲得銀行融資，但國(guó)企的平均資本回報(bào)率顯著低于民企和外企。在政府補(bǔ)貼方面，以2015年為例，獲得補(bǔ)貼最多的10家A股上市公司中，有7家是央企。再通過(guò)預(yù)算數(shù)據(jù)來(lái)佐證，財(cái)政部《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2016年全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入2601.84億元，支出2171.46億元，相當(dāng)于前者的83.5%。也就是說(shuō)，國(guó)企上繳國(guó)庫(kù)的分紅除16.5%調(diào)入一般公共預(yù)算和全國(guó)社保基金外，大部分又通過(guò)各種途徑返還給國(guó)企。

不公平的市場(chǎng)環(huán)境可歸結(jié)于政府對(duì)國(guó)企“天然的溺愛(ài)”。它將影響市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的實(shí)現(xiàn)，也為民資參與國(guó)企混改人為設(shè)置了障礙。在“放管服”改革推向縱深的背景下，政府應(yīng)把更多精力放在營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境上，減少對(duì)市場(chǎng)的越位干預(yù)，要消除所有制鴻溝，對(duì)各類企業(yè)在稅收、信貸、土地、經(jīng)營(yíng)牌照等方面做到一視同仁，打破所謂的“玻璃門”、“彈簧門”和“天花板”，以推動(dòng)國(guó)企混改。

第二，逐步放開(kāi)壟斷領(lǐng)域是指政府要降低或消除由于市場(chǎng)準(zhǔn)入限制而形成的壟斷行業(yè)壁壘，并使之與國(guó)企混改相結(jié)合。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《2017年政府工作報(bào)告》都提出，要在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領(lǐng)域邁出混改的實(shí)質(zhì)性步伐。這些領(lǐng)域是典型的藍(lán)海市場(chǎng)，它們的放開(kāi)必會(huì)吸引民營(yíng)資本參與。這一方面將引入競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)資源合理配置，一方面也會(huì)推動(dòng)壟斷國(guó)企的改革，釋放出更多活力。比如，2017年1月1日實(shí)施的《鹽業(yè)體制改革方案》打破了長(zhǎng)久以來(lái)的鹽業(yè)專營(yíng)體制，這對(duì)提高食鹽供給質(zhì)量、滿足多樣化需求和做優(yōu)做強(qiáng)食鹽產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了積極效果。

壟斷國(guó)企如何混改不能一概而論，應(yīng)結(jié)合具體行業(yè)類別。參考國(guó)資委、財(cái)政部和發(fā)改委頒布的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首先，對(duì)于提供公共物品和準(zhǔn)公共物品的國(guó)企，可通過(guò)轉(zhuǎn)讓股權(quán)、購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。在這方面，各地城市供水行業(yè)的改革已經(jīng)積累了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。其次，對(duì)于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)領(lǐng)域和承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的國(guó)企，以及某些由生產(chǎn)技術(shù)特點(diǎn)決定的自然壟斷類國(guó)企，要分行業(yè)、分企業(yè)來(lái)明確混改邊界和程度。第三，對(duì)于體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向的國(guó)企，政府可從產(chǎn)業(yè)、投資政策和財(cái)政補(bǔ)貼等方面著手引導(dǎo)混改，但沒(méi)有必要非得要求國(guó)資控股。第四，要科學(xué)區(qū)分壟斷中的自然壟斷和非自然壟斷環(huán)節(jié)，對(duì)前者要加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，對(duì)后者要堅(jiān)決放開(kāi)。而且，隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和商業(yè)模式創(chuàng)新，若干自然壟斷領(lǐng)域也將轉(zhuǎn)變?yōu)榉亲匀粔艛唷?/p>

切勿忽視另一個(gè)方向：發(fā)揮國(guó)企優(yōu)勢(shì)，放大國(guó)資功能

在混改中切勿忽視另一個(gè)方向，即發(fā)揮國(guó)企優(yōu)勢(shì)，放大國(guó)資功能。這是因?yàn)橐恢币詠?lái)，由于超市場(chǎng)待遇和較低效率的客觀存在，加之一些媒體的口誅筆伐，國(guó)企被人為加上了負(fù)面標(biāo)簽，要求民營(yíng)化和私有化的呼聲始終未停。但是，在當(dāng)前以及以后的很長(zhǎng)時(shí)期，國(guó)企的重要地位尚無(wú)其他力量能夠取代，原因如下：

第一，國(guó)企為我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)貢獻(xiàn)了較大份額。2016年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入458978億元，相當(dāng)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的約2/3。國(guó)有經(jīng)濟(jì)還對(duì)電網(wǎng)電力、石油石化等七大關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)保持了絕對(duì)控制力，在裝備制造、汽車等九大基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)保持了較強(qiáng)控制力。

第二，國(guó)企保障了市場(chǎng)難以提供的公共物品，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。比如，在我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)中，國(guó)企擔(dān)負(fù)著開(kāi)路先鋒的角色;在通脹預(yù)期時(shí)，國(guó)企起著平抑物價(jià)、穩(wěn)定社會(huì)的作用;在國(guó)家的重大建設(shè)中，國(guó)企能夠充分落實(shí)政府要求。

第三，與民企短期盈利化傾向不同，國(guó)企更注重長(zhǎng)期性和全局性，能承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大任。我國(guó)制造業(yè)與世界先進(jìn)水平相比，在自主創(chuàng)新、資源利用、信息化等存在明顯差距。國(guó)企有創(chuàng)新集聚能力強(qiáng)、主導(dǎo)關(guān)鍵領(lǐng)域突破、溢出效應(yīng)明顯和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)等四大優(yōu)勢(shì)，是提升國(guó)家創(chuàng)新能力的主力軍。

第四，民企自身存在諸多問(wèn)題。比如，據(jù)統(tǒng)計(jì)，約90%的民企采用“家族式”或“家長(zhǎng)式”的治理方式，這不僅面臨著公司管理上的挑戰(zhàn)，目前還普遍存在第二代的傳承問(wèn)題。再如，絕大多數(shù)民企為中小企業(yè)，核心競(jìng)爭(zhēng)力弱，創(chuàng)新動(dòng)力不強(qiáng)，勞資沖突比較嚴(yán)重，還受到市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、融資渠道窄、對(duì)人才的吸引力不足等條件的制約。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》指出了六種混改方式，分別是：非公有資本、集體資本、外資參與混改，政府和社會(huì)資本合作模式，國(guó)資入股非國(guó)有企業(yè)，員工持股等。其中的國(guó)資入股非國(guó)有企業(yè)即是本文強(qiáng)調(diào)的另一個(gè)混改方向：發(fā)揮國(guó)企的規(guī)模和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，整合先進(jìn)民企資源，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。具體方式可包括國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ蟮拿衿筮M(jìn)行股權(quán)投資、國(guó)企對(duì)民企提供資金和渠道支持(比如在鋼鐵去產(chǎn)能中，中航集團(tuán)與唐山港陸鋼鐵、徐州寶豐特鋼的合作)、國(guó)資在證券市場(chǎng)舉牌上市民企等。

(作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)、教授;中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生)